今年全国两会期间，来自江苏的全国人大代表何健忠代表向大会提交了《建议完善一般工业固废环境管理制度和措施，减少环境风险促进综合利用》（下称“建议”）。他认为，相比危险固废而言，一般工业固废管理则比较薄弱，存在处置现状不明、处理能力不足和监管不到位等现象。

 

在建议中，何健忠提到一般工业固废在现行法律法规、处置体系建设以及历史遗留方面的问题，并根据这些问题分别给出了建议。

 

首先，关于一般工业固废的法律法规不完善，违法行为处罚力度轻。目前，在处置和综合利用方面仅有《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》中的个别条款，且多为原则性规定，缺乏可操作性的政策制度体系。违法行为处罚条款方面，只规定了八种违法行为，且处罚力度轻。2018年“清废行动”发现的1308个问题中，涉及一般工业固废的只有29个，总处罚额仅260万元，案均只有8.9万元。

 

同时，上层规章不统一，直接导致了基层管理困难。例如《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）中规定，在不影响生活垃圾焚烧炉污染物排放达标和焚烧炉正常运行的前提下，一般工业固废可以进入生活垃圾焚烧炉进行焚烧处置。在2016年新颁布的《国家危险废物名录》中，列入附件《危险废物豁免管理清单》的废弃含油抹布、劳保用品的豁免条件就是混入生活垃圾，豁免内容是全过程不按危险废物管理。但《城市生活垃圾管理办法》规定，一般工业固废、危险废物应当按照国家有关规定单独收集、运输，严禁混入城市生活垃圾。

 

对此，何健忠建议，完善法律制度体系、理清职责分工。以“减量化、资源化、无害化”为原则，建立一整套行之有效的管理制度体系。同时，理清各部门职责，建立各司其职、分工协作的体制机制。一般工业固废的属性和最终流向具有不确定性，在资源化过程中会转变成原料、甚至副产品，需要生态环境、发改、工信、市场监督等多部门建立沟通协作机制，联动夯实工业固废申报登记和台账管理，将其作为工业固废齐抓共管的切入点。此外，进一步加大处罚力度。

 

在建议中，何健忠还提出，目前一般工业固废的综合利用出路不稳定、处置设施建设滞后。2017年，全国主要大、中城市一般工业固废综合利用量、处置量、贮存量占比分别为42.5%、17.1%和40.3%，综合利用仍然是处理一般工业固废的主要途径。综合利用的也以大宗一般工业固废为主，其他类别的一般工业固废涉及行业多，成分杂，处置利用面临经济、技术和管理等多种问题，“埋不了、烧不掉、没人要”，长期堆积，占用仓库、厂区。

 

据不完全统计，2017年一般工业固废混入生活垃圾处理的量，一般城市达到2%-5%，部分城市超过10%，带来生活垃圾焚烧厂超负荷运行、生活垃圾填埋场设计使用年限缩短、垃圾烟气、飞灰排放不达标等一系列问题。

 

此外，企业在办理环评手续时，提供的一般工业固废处置措施基本都是外售综合利用，这就面临着从一般工业固废向原料或副产品的转变，需要工信、商务、市场监督等部门的共同监管，目前还未建立无缝衔接和全过程监管的部门联动机制，相关工作也缺乏制度政策支撑。

 

何健忠认为，亟待建立一般工业固废分类收集、利用和处置体系以解决这些问题。一是国家应编制相应分类名录并适时修订，从固废产生源头建立分类收集体系，对一般工业固废按照利用和处置途径进行分类收集，地方应加快“收运储”体系建设并鼓励市场化运作。

 

二是拓宽利用处置途径，推动各行业清洁化升级改造，减少固废产生量。加大技术研发和应用，拓展一般工业固废转变为产品和原料的途径，满足副产品标准的应动态调整出一般工业固废名录，有经济价值和稳定利用途径的也应实施一般工业固废豁免监管。

 

三是加强跨区域合作，实现分类集中处置利用。针对行业性一般工业固废，国家或省级层面应当在行业集聚区规划布局再生资源产业园或项目，同时，完善激励约束机制。按照污染者付费原则，完善一般工业固废处理收费制度，利用经济杠杆倒逼企业实施固废减量化，对征收费用专款专用，补贴或奖励处置利用企业。

 

除了现阶段产生的问题，何健忠还提到，工业固废处理的历史遗留问题突出，环境治理成本较高。由于历史上工业化的粗放发展模式，高物耗、高产废是典型特征，加之当时严格环境管理制度尚未建立，公民和企业的环境意识还比较薄弱，工业固废堆存、倾倒和填埋问题突出，沉淀了一大批历史欠债。根据全国人大2017年固废法落实情况的检查报告，历年堆存的工业固废总量达600-700亿吨。有些填埋点固废来源单一、有些则来源复杂，且固废采样点位之间异质性强，不同鉴定机构可能会得出截然相反的结论，给固废属性认定、执法处罚、环境修复带来极大困难，面临处置方法难确定、法律责任难明确等一系列问题。

 

 

一是鼓励企业自查自纠。对于主动排查、挖掘、处置历史填埋一般工业固废的，应当给予鼓励，减轻或免予追究法律责任。

 

二是分类管理，科学实施危废鉴定。对于来源单一、明确的一般工业固废堆存或填埋点，在各方核实确认基础上，不再启动危废鉴定程序，按照环评、验收及危废名录等相关文件直接确认。对于来源复杂、不明的工业固废堆存或填埋点，应在组织严谨科学调查和论证的基础上，审慎开展危废鉴定。在科学勘查基础上，同一个堆存或填埋点也应可以实施分区鉴定，分区处置。

 

三是因地制宜，科学确定场地修复方案。对于各类历史工业固废填埋点应当避免简单粗暴的开挖、转运、处置和场地回填、修复。应当在控制风险的前提下，根据科学勘查论证，根据固废属性、场地污染程度、环境风险高低等建立分类治理名录，积极探索原位修复、风险管控、用途管制等综合措施。